土地管理法修改，塵埃落定。

8月26日上午，十三屆全國人大常委會第十二次會議在北京人民大會堂閉幕。會議以163票贊成、1票反對、3票棄權(quán)，表決通過了關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定。

此次修改被認(rèn)為在土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革方面均有所突破。在土地征收方面，此次修改首次明確界定“公共利益”，并完善了征地程序，改革了征地補(bǔ)償制度;在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，本次修改清除了入市的法律障礙，明確了入市的條件和程序，并明確了使用者再轉(zhuǎn)讓的權(quán)利;在宅基地方面，下放了宅基地的審批權(quán)、增加了戶有所居的規(guī)定，并鼓勵宅基地有條件流轉(zhuǎn)。

“總體來看，這次新修改的土地管理法把農(nóng)村三塊地改革的成功經(jīng)驗全部吸收到土地管理法，在農(nóng)村土地管理方面做出了多項創(chuàng)新性的規(guī)定。”在會后的新聞發(fā)布會上，自然資源部法規(guī)司司長魏莉華如此表示。

完善征地制度改革

此前，土地管理法已經(jīng)做了兩輪審議。2018年12月23日，土地管理法修正案草案提請全國人大常委會進(jìn)行第一次審議，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定;對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

2019年6月25日進(jìn)行的第二次審議中，相對于一審稿，二審稿的修改重心放在了進(jìn)一步完善征地情形及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市細(xì)則上，提出建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，但呼聲頗高的“吸納宅基地‘三權(quán)分置’經(jīng)驗”的詳細(xì)改動并未出現(xiàn)。

而此次三審修改最終通過，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，修正案要求進(jìn)一步收緊為公共利益需要征地的條件和程序、進(jìn)一步完善征地程序，增加對補(bǔ)償方案組織聽證，同時，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和宅基地用地，提出為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村居住條件，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和宅基地用地，并充分利用閑置宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

其中，在征地制度改革方面，作為原國土資源部上一次醞釀土地管理法修改的主要內(nèi)容，在這一次的修改三次審議過程中也不斷細(xì)化。

據(jù)魏莉華介紹，征地制度改革涵蓋三方面內(nèi)容。第一，首次對土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采用列舉的方式，因軍事外交，政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情況確需要征地的可以依法實(shí)施征收。

第二，土地管理法首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。這一規(guī)定改變過去以土地征收的原用途來確定土地補(bǔ)償，以年產(chǎn)值倍數(shù)法來確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的做法，以區(qū)片綜合地價取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法。另外在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物三項基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會保障費(fèi)，這樣就從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個更加完善的保障體系。

第三，完善土地征收程序，原來的批后公告改為了批前公告，主要是使被征地農(nóng)民在整個過程中有更多參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)。

另外，此次土地管理法將“基本農(nóng)田”的表述改為“永久基本農(nóng)田”，在第35條明確規(guī)定永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，要求永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。

有土地學(xué)者告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，這一改動突出了對基本農(nóng)田永久保護(hù)的概念，反映出我國堅持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度不變的一貫態(tài)度并沒有變化。

宅基地改革仍需落地

作為征地制度的“一體兩面”，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是這次土地管理法修改最大的亮點(diǎn)。

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，魏莉華表示，這次新修改的土地管理法破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙。新法刪除了原來土地管理法第43條，任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規(guī)定。增加規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。

這被認(rèn)為是把實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的相關(guān)經(jīng)驗，上升到法律層面的做法。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，這一變動讓已經(jīng)付諸實(shí)踐的土地流轉(zhuǎn)方式具備了合法性：“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，實(shí)踐中是一直在操作的，比如廣東省幾年之前就有這樣的做法。在實(shí)踐過程中，這種做法也基本上是沒有阻力的，這次就是法律上的追認(rèn)，從經(jīng)驗層面上升到了法律層面。”

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，會對土地市場造成多大影響?

全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶表示，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，首先入市的土地要符合規(guī)劃，規(guī)劃必須是工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營性用途。第二個，入市必須要經(jīng)過依法登記。第三個，它在每年的土地利用年度計劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)之后的土地權(quán)利人也要按原來規(guī)劃的用途來使用土地。因此從這幾個方面來講，它不會對我們的土地市場造成沖擊。

在宅基地方面，本次修改在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上增加了戶有所居的規(guī)定，同時，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

不過，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，對于宅基地制度改革的原則性規(guī)定，或許也為土地管理法下一步修改預(yù)留了想象空間。

有委員在三審過程中就提出，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅的規(guī)定，屬于政策性的表述，過于原則，過于彈性，不太符合“管理法”的特點(diǎn)和要求。“管理法”要有管理的措施、管理的手段，這樣籠統(tǒng)的規(guī)定在實(shí)踐中也比較難以實(shí)現(xiàn)修改法律所要達(dá)到的目的。

該委員建議，按照問題導(dǎo)向要求，盡量將這種政策性的表述上升為法律表述，盡量將提倡性的規(guī)定變?yōu)榇_定性的規(guī)定，盡量將柔性的規(guī)定變?yōu)閯傂缘囊?guī)定，以更進(jìn)一步地體現(xiàn)“管理法”的特點(diǎn)，增加法律的可操作性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。當(dāng)然，這僅靠憲法和法律委來修改是不行的，因為這不是文字表述的問題，是實(shí)質(zhì)性的管理措施、管理手段、管理方法的問題，建議主管部門進(jìn)一步研究相關(guān)措施，盡量規(guī)定得相對具體一些，體現(xiàn)法律的權(quán)威性。如果這次來不及研究，同意先通過實(shí)施，在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，下次修改時加以完善。

關(guān)鍵詞： 土地管理法修改